随着北(běi)京大(dà)興國際機場的2019年9月30日即将通航，北(běi)京雙樞紐格局将推動北(běi)京打造爲全球最大(dà)的航空樞紐城市，這既是對京津冀機場群建設世界級機場群的有力支撐，也将對全國運輸航空市場結構和樞紐機場功能定位産生(shēng)巨大(dà)影響，應以此爲契機進行全國樞紐機場布局的結構性優化，這也爲我(wǒ)(wǒ)國積極參與全球航空交通結構治理提供了戰略支點。
一(yī)、我(wǒ)(wǒ)國航空市場面臨着的發展困境
1、以國内業務量爲導向的機場增長模式亟待轉型
基于國内龐大(dà)的人口基數及其持續增長的内在航空需求，無論在國家、區域及城市各個層面，我(wǒ)(wǒ)國機場業務量無論當前及未來均會在規模上處于世界領先水平。在國家層面，作爲全球最大(dà)的出境旅遊客源國和全球第四大(dà)的入境旅遊接待國，以及全球第一(yī)大(dà)貨物(wù)出口國和第二大(dà)貨物(wù)進口國，我(wǒ)(wǒ)國的航空運輸規模已持續位列全球第二；在區域層面，當前粵港澳大(dà)灣區的航空旅客吞吐總量已經超過2億人次，貨郵吞吐量近800萬噸，其客貨總量均位居全球機場群之首；在城市層面，北(běi)京首都機場年旅客吞吐量超過1億人次，連續多年排名世界第二。顯然，當前我(wǒ)(wǒ)國機場業的發展不僅要實現設施規模和運營規模的總量增長，更爲重要的是要探求結構優化、服務優質、效率優先的高質量發展模式。
2、民航運輸業的整體(tǐ)國際化水平偏低
當前我(wǒ)(wǒ)國航空市場的國際化水平偏低。雖然2018年我(wǒ)(wǒ)國已與“一(yī)帶一(yī)路”沿線65個國家和地區中(zhōng)的62個簽署了雙邊航空協定，但僅與其中(zhōng)的43個實現了直航；2019年中(zhōng)方航空公司開(kāi)通非洲的國際航線僅9條，南(nán)美洲的航線爲2條，而東航（自營）航線更是集中(zhōng)在東北(běi)亞（23條）、東南(nán)亞（31條）、歐洲（12條）和北(běi)美（7條）等傳統航空市場，至今尚未開(kāi)通與非洲、南(nán)美洲等新興經濟體(tǐ)地區之間的航線。顯然，這與我(wǒ)(wǒ)國和非洲之間2018年度進出口總額高達2039.81億美元的龐大(dà)經貿需求是不相稱的；另外(wài)，盡管二線城市的機場紛紛積極開(kāi)通國際航線，但仍缺乏從國家層面對國際航線網絡的統籌規劃和結構性優化；國際低成本航空發展緩慢(màn)，尚未全面激活我(wǒ)(wǒ)國龐大(dà)的國際航空休閑市場。總體(tǐ)而言，我(wǒ)(wǒ)國地處全球航空中(zhōng)樞地位的區位交通優勢尚未充分(fēn)體(tǐ)現，全向位的國際中(zhōng)轉主樞紐作用也未發揮。
3、我(wǒ)(wǒ)國國際中(zhōng)轉旅客流失到國外(wài)航空樞紐明顯
我(wǒ)(wǒ)國周邊國家和地區的國際航空樞紐普遍在分(fēn)流我(wǒ)(wǒ)國的國際中(zhōng)轉客流，如東北(běi)亞地區的韓國首爾仁川、日本東京成田；東南(nán)亞地區的新加坡樟宜、馬來西亞吉隆坡在分(fēn)流我(wǒ)(wǒ)國的近程國際中(zhōng)轉客流；而西亞地區的阿聯酋迪拜、阿布紮比和卡塔爾多哈；歐洲的法蘭克福、史基浦等機場則在分(fēn)流我(wǒ)(wǒ)國遠程的國際中(zhōng)轉客流。爲了吸引國際轉國際的過境旅客，我(wǒ)(wǒ)國在22個航空口岸實施了72h或144h外(wài)國人過境免簽政策，但2018年全年外(wài)國人過境人數不足10萬人次，而當年我(wǒ)(wǒ)國航空口岸出入境人數超過1.6億人次。
二、國際樞紐機場群的總體(tǐ)布局原則
當前我(wǒ)(wǒ)國國際樞紐和區域樞紐機場的總體(tǐ)格局已經基本形成，尚需要在全國範圍内打造世界級的國際樞紐機場群，以進一(yī)步強化機場群的集聚效應和擴散效應。從服務于社會經濟角度來看，我(wǒ)(wǒ)國建設世界級機場群的首要目标是要滿足于國家、區域和城市三大(dà)發展需求：一(yī)是融入以“一(yī)帶一(yī)路”爲主體(tǐ)目标的國家全球化發展戰略，服務于我(wǒ)(wǒ)國各類的國際合作機制；二是服務于建設世界級城市群的需求，有力推動區域發展戰略的實現；三是對标國家中(zhōng)心城市的功能定位，服務于城市提升國際競争力的發展需求。從交通行業發展目标來看，國際樞紐機場群一(yī)是要在交通強國建設目标中(zhōng)發揮民航在國際交通體(tǐ)系的龍頭帶動作用；二是要在建設民航強國過程中(zhōng)發揮核心樞紐作用，打造輻射全球、服務全國的航空交通中(zhōng)心。
1、服務于我(wǒ)(wǒ)國構建國際合作機制和國際經濟走廊的需求
我(wǒ)(wǒ)國國際樞紐機場群的規劃建設應全面對接我(wǒ)(wǒ)國各類國際合作機制和“一(yī)帶一(yī)路”戰略中(zhōng)的六大(dà)國際經濟走廊（中(zhōng)蒙俄、新亞歐大(dà)陸橋、中(zhōng)國-中(zhōng)亞-西亞、中(zhōng)國-中(zhōng)南(nán)半島、中(zhōng)巴、孟中(zhōng)印緬）。在我(wǒ)(wǒ)國周邊地區分(fēn)别推動以沿邊省會機場爲航空樞紐的國際區域航空網，服務于我(wǒ)(wǒ)國與亞洲地區之間的國際合作機制。如在東南(nán)亞推動以海南(nán)島旅遊目的地機場爲核心的國際航空旅遊圈；在南(nán)亞和東南(nán)亞構建以昆明長水機場爲主體(tǐ)的國際經貿旅遊航空圈，以服務于孟中(zhōng)印緬經濟走廊和大(dà)湄公河次區域；在中(zhōng)亞則打造以烏魯木齊地窩鋪機場爲門戶樞紐的航空商(shāng)務圈，服務于中(zhōng)國-中(zhōng)亞國際經貿合作；在東北(běi)亞則打造以哈爾濱太平機場爲北(běi)極航路重要經停點的國際樞紐，服務于圖們江流域國際交流合作及俄羅斯東方經濟論壇。在遠程國際航線方面，在非洲地區積極構建以國産飛機爲承運主體(tǐ)、國内航企參與的區域航空網；在南(nán)太平洋島國推動以“空中(zhōng)絲綢之路”爲特征的區域航空旅遊支線網。最終一(yī)方面推動以國際樞紐機場群爲核心的國家航空交通結構的轉型升級，另一(yī)方面引領人口稠密、經濟快速增長的新興經濟體(tǐ)國家探索民航業增長模式和發展路徑，進而帶動全球航空交通治理結構的重塑，從而影響到全球經濟治理結構的變革。
2、服務于建設世界級城市群的需求
當前推動中(zhōng)心城市和城市群的優先發展已成爲我(wǒ)(wǒ)國新型城鎮化發展戰略中(zhōng)的重頭戲。京津冀地區、粵港澳大(dà)灣區、長三角城市群以及成渝城市群都已納入或即将上升爲國家發展戰略，這些城市群都将建設具有全球影響力和國際競争力的世界級城市群，這些區域的機場群也相應地将建設世界級機場群作爲目标選項，不僅要滿足建設民航強國的自身行業需求，還要在建設世界級城市群過程中(zhōng)起着先導作用。
3、服務于建設國家中(zhōng)心城市的需求
國際樞紐機場群的規劃建設還需要滿足我(wǒ)(wǒ)國國家中(zhōng)心城市發展的需求，我(wǒ)(wǒ)國現有四大(dà)城市群中(zhōng)都擁有兩個及兩個以上的國家中(zhōng)心城市，北(běi)上廣深更是具有發展全球城市和國際交往中(zhōng)心的戰略需求。北(běi)京“雙樞紐”機場的首要任務是滿足北(běi)京建設政治中(zhōng)心、經濟中(zhōng)心、國際交往中(zhōng)心、科技創新中(zhōng)心的“四大(dà)中(zhōng)心”需求；而上海地區“一(yī)主一(yī)輔”兩樞紐則是要服務于建設上海建設卓越的全球城市目标，滿足于上海建設國際經濟中(zhōng)心、國際金融中(zhōng)心、國際航運中(zhōng)心、國際貿易中(zhōng)心及國際科技創新中(zhōng)心的“五大(dà)中(zhōng)心”的需求；深圳寶安機場更是要力促深圳成爲具有競争力、創新力、影響力卓著的全球标杆城市。
4、滿足建設交通強國和民航強國的需求
在建設交通強國的進程中(zhōng)，國際樞紐機場群要凸現民航在綜合交通體(tǐ)系中(zhōng)的國際化和遠程化的特定發展優勢，依托城市群中(zhōng)的國際性和全國性綜合交通樞紐城市，在區域層面實現國際樞紐機場、鐵路樞紐站和長途客運主樞紐的統籌規劃和互聯互通。依據建設民航強國三大(dà)發展戰略之一(yī)的全球化戰略，國際樞紐機場群規劃建設的重點是要突出國際航空交通功能，并從整體(tǐ)上提升我(wǒ)(wǒ)國在全球航空樞紐體(tǐ)系中(zhōng)的國際競争力。
三、國際樞紐機場群的總體(tǐ)布局思路
1、基本内涵及其特征
國際樞紐機場群是以引領“一(yī)帶一(yī)路”國家發展戰略爲導向，以服務于建設世界級城市群和國家中(zhōng)心城市需求爲目标，以滿足國際人員(yuán)交往和國際商(shāng)貿往來需求爲前提，以國際航空目的地以及國内與國際、國際與國際中(zhōng)轉地爲主要功能，以在全球機場體(tǐ)系中(zhōng)占據重要節點位置的國際航空樞紐爲核心，依托城市群所構建的具有國際競争力的機場群。
國際樞紐機場群在功能定位、規模結構、航線網絡、服務效率等諸多方面都具有鮮明的民航特征。如機場群的設施水平和運營規模均處于世界前列；具有等級結構合理、分(fēn)工(gōng)合作協同的多機場體(tǐ)系；機場群的功能定位明确，國際專業化航空功能齊全（國際政務航空、國際商(shāng)務航空、國際低成本航空、國際貨運航空等）；機場群擁有覆蓋全球主要城市的國際航線網絡結構，既是主要的國際航空始發地和目的地，也是重要的國際航空中(zhōng)轉地；機場群的集疏運交通系統的可達性強，各主要機場之間互聯互通、中(zhōng)轉便利。
2、總體(tǐ)目标
我(wǒ)(wǒ)國國際樞紐機場群的總體(tǐ)布局目标是打造服務于“一(yī)帶一(yī)路”國家戰略的新時代空中(zhōng)絲綢之路。“新時代的空中(zhōng)絲綢之路”是指順應全球政治、經濟和文化變革的需求，依據國家政治和經濟發展戰略的需要，以航空交通方式爲主導交通運輸方式，建設以京津冀機場群爲核心的國際樞紐機場體(tǐ)系，構建“輻射全球、服務全國”的全球骨幹航線網絡結構。新時代的空中(zhōng)絲綢之路既是對“一(yī)帶一(yī)路”的延續和傳承，也是對全球航空交通體(tǐ)系治理和國際通道結構的提升和優化。其兩大(dà)目标一(yī)是作爲陸上絲綢之路和海上絲綢之路經濟帶的重要交通支撐平台，服務于以陸運、航運爲主體(tǐ)的“一(yī)帶一(yī)路”沿線國家，其中(zhōng)包括中(zhōng)亞、東南(nán)亞、西亞、南(nán)亞、獨聯體(tǐ)以及中(zhōng)東歐的65個沿線國家（含中(zhōng)國），總人口約44億人；二是充分(fēn)發揮航空交通方式機動性能強、運程遠等特定優勢，強化中(zhōng)國與南(nán)太平洋島國、非洲、拉丁美洲等之間航空交通聯系，構建具有民航運輸特性的新時代“空中(zhōng)絲綢之路”。
3、國際樞紐機場群的總體(tǐ)布局結構
構建“輻射全球、服務全國”民用運輸機場體(tǐ)系的核心是服務于建設世界級城市群的國際樞紐機場體(tǐ)系和服務于國家中(zhōng)心城市的“一(yī)市多場”體(tǐ)系。世界級的國際樞紐機場群是與全球型的骨幹航線網絡結構密不可分(fēn)的，爲此應積極協商(shāng)開(kāi)通我(wǒ)(wǒ)國周邊地區的國際航路新通道，優化提升全國幹線航路網絡骨架，以我(wǒ)(wǒ)國京津冀地區、粵港澳大(dà)灣區、長三角城市群以及成渝城市群所在四大(dà)國際樞紐機場群爲核心，國家門戶樞紐和其他國際樞紐機場爲補充，打造全向位的國際航空通道，共同構建輻射各大(dà)區域的近、遠程兩大(dà)國際航空交通圈，即以輻射亞洲爲核心的近程國際航線圈和以通達五大(dà)洲爲目标的遠程國際航空圈層。其中(zhōng)近程航空交通圈爲環中(zhōng)國周邊的亞洲各區域之間國際與國際的中(zhōng)轉；遠程航空交通圈則是洲際之間的國際與國際中(zhōng)轉，如北(běi)美-中(zhōng)國-東南(nán)亞（南(nán)亞）、歐洲-中(zhōng)國-東南(nán)亞（大(dà)洋洲）等國際遠程航線。四大(dà)國際樞紐機場群分(fēn)工(gōng)錯位，互爲國際航班國内段，彼此根據交通區位而有所側重。
以國際樞紐機場群爲主體(tǐ)構建的全球骨幹航線網将重點覆蓋全球各大(dà)區域主要國家的政治、經濟中(zhōng)心城市及國際旅遊目的地。國際樞紐機場群主打國際與國際（I-I）、國際與國内的中(zhōng)轉（I-D、D-I）模式，并兼顧幹線與幹線之間的國内中(zhōng)轉（D-D）模式，而以國内樞紐爲核心的區域樞紐機場群則主導國内轉國内（D-D）模式。國家門戶樞紐定位爲區域性的國際航空樞紐，重點發展國際與國内的經停航線；其他國際樞紐機場則發展點對點的國際骨幹航線（表1）。
表1我(wǒ)(wǒ)國國際樞紐機場體(tǐ)系的總體(tǐ)布局設想
四、加快将成渝機場群建設成爲國際樞紐機場群
在成渝地區設立國際樞紐機場群既是成渝城市群戰略發展的内在需求，也是推動“一(yī)帶一(yī)路”戰略中(zhōng)六大(dà)國際經濟走廊發展的外(wài)在動因。地處西部地區核心位置的成渝城市群是陸上絲綢之路、孟中(zhōng)印緬、長江經濟帶以及西部陸海新通道等多條國際、國内通道的主樞紐，其中(zhōng)新近上升爲國家戰略的西部陸海新通道更是銜接“一(yī)帶一(yī)路”以及長江經濟帶的主通道，另外(wài)“一(yī)帶一(yī)路”沿線國家和地區以及六大(dà)經濟走廊均位居我(wǒ)(wǒ)國的西向方位，顯然成渝城市群具備發展國際航空樞紐群的區位交通條件。從民航自身發展趨勢來看，當前全球航空市場重心正持續向太平洋和印度洋地區轉移，正形成以亞洲爲核心的全球航空交通結構。根據國際機場協會的預測，亞太區域在2040年全球航空市場中(zhōng)的占比将高達42.8%，其中(zhōng)與我(wǒ)(wǒ)國西部接壤的印度航空市場将成爲新的增長極，另外(wài)分(fēn)列第二、第三位的歐洲（26%）、中(zhōng)東（12.7%）兩大(dà)國際航空市場均地處我(wǒ)(wǒ)國西向位置，顯然，爲了迎合西向的國際航空市場，也爲了扭轉我(wǒ)(wǒ)國西向國際航線因航空市場“東強西弱”而反向繞航飛行的現狀，有必要推動我(wǒ)(wǒ)國國際民航業發展重心逐步西移，并在西部地區打造成渝國際樞紐機場群這一(yī)戰略樞紐點。爲此成渝城市群應建立健全國際樞紐機場體(tǐ)系，加快成都簡陽機場、重慶第二機場及貨運機場的規劃建設，并大(dà)力扶持設立具有國際競争力的網絡型基地航空公司，合力打造立足于西部地區的國際樞紐機場群。
五、大(dà)力推動京津冀機場群建成爲世界級機場群和全球航空交通中(zhōng)心
京津冀地區是“一(yī)帶一(yī)路”和京津冀協同發展兩大(dà)國家戰略的疊加，實現“’一(yī)帶一(yī)路’沿線國家的互聯互通”和“非首都功能疏解”分(fēn)别是這兩大(dà)戰略的關鍵環節，這也是以首都爲核心的京津冀機場群建設世界級機場群的根本任務。在當今世界政治多元化和全球經濟全球化的大(dà)背景下(xià)，京津冀機場群建設以北(běi)京雙樞紐爲核心的世界級機場群的首要對外(wài)目标構建新時代的空中(zhōng)絲綢之路，發揮“國之重器”的作用，推動我(wǒ)(wǒ)國發揮在全球政治、經濟和文化等方面的廣泛影響力，以及對全球戰略資(zī)源配置和全球綜合服務功能的國際競争力，對内的目标則是打造引領性的國家動力源，并成爲推動中(zhōng)國社會經濟高質量發展的示範窗口。顯然，京津冀機場群亟待由以擴容增量的總量增長模式向總量增長與結構優化并重階段的高質量增長模式轉型。
北(běi)京雙樞紐在新時代的曆史使命是打造“萬國來朝”的“全球航空交通中(zhōng)心”，而非“條條支線通北(běi)京”的“全國航空交通中(zhōng)心”，這可謂是京津冀建設世界級機場群的核心之所在，畢竟北(běi)京雙樞紐不可能成爲全球航空交通中(zhōng)心和全國航空交通中(zhōng)心兼備的雙中(zhōng)心。在疏解非首都功能的背景下(xià)，北(běi)京雙樞紐需要在全國及京津冀區域範圍内疏解非首都航空交通功能，進而在引領北(běi)京地區醫療、教育等非首都功能的疏解發揮先行作用，非首都航空交通功能主要是指“幹線機場-北(běi)京雙樞紐-支線機場”、“支線機場-北(běi)京雙樞紐-支線機場之間的國内轉國内航線，北(běi)京雙樞紐重點實施與國内樞紐機場和幹線機場的通達性通航，而與支線機場的通航僅滿足可達性即可，而國内幹支中(zhōng)轉、支支中(zhōng)轉普遍可引導就近的國際樞紐或區域樞紐機場進行中(zhōng)轉。從服務于北(běi)京”四個中(zhōng)心“的城市定位來看，北(běi)京政治中(zhōng)心、文化中(zhōng)心及科技創新中(zhōng)心的城市定位要求滿足主要城市的國内政務、國内旅遊及國際商(shāng)務旅客的點對點需求，應避免北(běi)京雙樞紐成爲支線機場進行空-空中(zhōng)轉的首選。同時北(běi)京雙樞紐還應服務于國際交往中(zhōng)心的定位，滿足國際政務、國際商(shāng)務及國際休閑旅客的需求。
六、加快建設國際樞紐機場群規劃建設的對策
1、加強國際樞紐機場群及其國際航線網絡結構的頂層設計
針對”一(yī)帶一(yī)路“深入發展的戰略需求，統籌國際樞紐機場和大(dà)型網絡型航空公司的市場資(zī)源，加強國際骨幹航線網絡結構的頂層設計，強化國際樞紐機場群的整體(tǐ)規劃建設。積極拓展新的國際航路，重塑全球航空交通治理結構。借鑒我(wǒ)(wǒ)國在海外(wài)港口拓展的經驗，在印度洋沿岸國家和南(nán)太平洋島國分(fēn)别探讨拓展海外(wài)航空基地，借助于中(zhōng)國-南(nán)太平洋島國的合作機制，探讨合作在斐濟、瑙魯等國開(kāi)辟國際樞紐機場的可行性，并作爲開(kāi)辟中(zhōng)國與南(nán)美洲之間新國際航路的國際經停點。
建議一(yī)改以往針對單一(yī)機場寄予政策支持的做法，以機場群爲重點支持對象，積極給予國際航權、國際航線、國際通關等傾斜政策，大(dà)力提升其國際航空運輸的整體(tǐ)水平。例如，建議民航局、國家口岸辦、海關總署、國家移民局以及文化和旅遊部聯合建立健全四大(dà)城市群的航空口岸外(wài)國人144小(xiǎo)時過境免簽政策，包括免稅購物(wù)、快速通關及旅遊促銷等政策、使其盡快成爲外(wài)國人過境的首選地。
2、實現國際骨幹航線分(fēn)類管理
建議對國際航線實現政策性航線和商(shāng)務性航線的分(fēn)類運營管理，大(dà)部分(fēn)的商(shāng)業性航線由機場和航司執行市場化的運營模式予以實施，政策性航線則是爲了滿足政治外(wài)交等非商(shāng)業需求而開(kāi)通的具有”國際援助“性質的援外(wài)航線，建議在政策性航線的培育期内，由民航局與國家國際發展合作署以及機場所在地方政府聯合提供航線補貼政策。而以北(běi)京大(dà)興國際機場啓用爲契機，以京津冀機場群爲主體(tǐ)，大(dà)力拓展以”南(nán)南(nán)合作“爲特色、以銜接首都爲通航對象的政治外(wài)交性質航線，兼顧借助于中(zhōng)國遊客的輸出和雙邊經貿往來重點發展，以服務于上海合作組織、亞信峰會、中(zhōng)國-中(zhōng)東歐國家、中(zhōng)國-東盟等諸多國際合作機制，提升國家軟實力和國際影響力。
3、加強航空運輸與其他國際交通運輸方式的互聯互通
結合我(wǒ)(wǒ)國”一(yī)帶一(yī)路“戰略中(zhōng)六大(dà)經濟走廊的布局，加強我(wǒ)(wǒ)國沿邊地區國際運輸通道的規劃建設和運輸組織。在國際運輸通道層面，突出民航在交通強國戰略中(zhōng)的國際化發展路徑，加強國際樞紐機場群與陸海國際通道的有機銜接和客貨多式聯運組織，服務于中(zhōng)歐鐵路大(dà)通道、亞洲公路網等陸運國際通道；在國家和城市群層面，結合”八縱八橫“國家高鐵網以及城際鐵路網規劃建設，大(dà)力推動民航與高鐵、城際鐵路之間的空鐵聯運，推動區域内的機場與機場、機場與高鐵站之間的互聯互通，積極推動在國際樞紐機場實施國際航空與國内高鐵之間的代碼共享。
原文刊于《國際航空》2019年第9期特約稿
